2005年12月,國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出:“以防治土壤污染為重點(diǎn),加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”,“健全環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規(guī)草案。”在此基礎(chǔ)上, 2008年6月,環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》,進(jìn)一步提出了加強(qiáng)土壤污染防治的若干意見。此外,各級(jí)人大代表關(guān)于制定土壤污染防治法的議案也不斷提出。在土壤污染防治立法呼聲日趨高昂之下,對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行扎實(shí)而細(xì)致的研究是學(xué)界不可推卸的責(zé)任。為此,本文針對(duì)土壤污染防治立法的若干問題提出建議,以冀促進(jìn)該問題研究的深入。
一 我國土壤污染防治立法的現(xiàn)及局限
(一)我國土壤污染防治立法的現(xiàn)狀
目前,我國尚未有針對(duì)土壤污染防治的專門立法,但相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性立法中已有針對(duì)這一問題的零散規(guī)定。《憲法》作為我國的根本大法,雖未明確規(guī)定土壤污染防治,但其若干規(guī)定則為土壤污染防治提供了價(jià)值支撐。該法第9條和第10條規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用”和“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”,即賦予了國家和公民保護(hù)土壤的義務(wù);第26條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,即要求國家積極給付,防治包括土壤污染在內(nèi)的公害。這些條款為土壤污染防治立法提供了憲法層面的支持。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國環(huán)境立法領(lǐng)域具有基本法性質(zhì)的法律,不僅將土地列入“環(huán)境”的基本要素之一,更是在第20條直接規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染。”此外,污染防治和生態(tài)保護(hù)單行法也對(duì)土壤污染防治作出了原則性規(guī)定。如2008年修訂的《水污染防治法》第51條規(guī)定:“……利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉,應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。”《大氣污染防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中也有類似規(guī)定。在地方立法方面,約20個(gè)省份和多個(gè)城市對(duì)土壤防治立法作出了規(guī)定。如2005年修訂的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第43條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑,防止對(duì)土壤和農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)生污染。”即對(duì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)污染土壤作出了原則性規(guī)定。隨著土壤污染形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻,我國近年來發(fā)布的大量政策、指導(dǎo)性文件中也大量涉及到土壤污染防治和土壤保護(hù)立法的問題,如《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006―2020年)》、《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》、《土地開發(fā)整理若干意見》、《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》等。這充分說明了土壤污染防治立法已迫在眉睫,并獲得了國家重視和政策支持,同時(shí)也表明現(xiàn)行土壤污染防治立法步伐已極大地落后于現(xiàn)實(shí),亟待完善。
(二)現(xiàn)行土壤污染防治立法存在的問題考察上述法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),我國土壤防治立法雖已具備一定基礎(chǔ),但其局限也不容忽視。具體來說,主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
1．立法供給嚴(yán)重不足
雖說“徒法不足以自行”,但對(duì)于秉承大陸法系傳統(tǒng)的我國來說,完善的立法卻是執(zhí)法、司法和守法的前提所在。綜觀我國土壤污染防治的現(xiàn)狀,立法缺位可以說是目前存在的最大問題。就環(huán)境污染防治來說,我國目前已制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》等,但對(duì)于作為污染防治之重要一環(huán)的專門性土壤污染防治立法卻付之闕如,這與我國目前嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)極不適應(yīng)。就《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)中相關(guān)的土壤污染防治規(guī)定來看,多是宣言式、框架性規(guī)定,缺乏實(shí)際可操作性;且由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定,各單行法之間相互割裂,無法有效應(yīng)對(duì)土壤污染的事實(shí)。可以說,土壤污染防治立法供給不足、缺乏切實(shí)可行的制度性安排,是當(dāng)前土壤污染防治不力的最重要因素之一。
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2．規(guī)制對(duì)象過于狹窄
從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的僅有規(guī)定來看,其著眼點(diǎn)多在于農(nóng)業(yè)土壤污染的防治,對(duì)于工業(yè)、城市土壤污染重視不足,甚至可以說將我國土壤污染防治立法提上議事日程的直接動(dòng)因便是全國范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)用土壤污染造成的食品安全的高度重視,以及屢屢發(fā)生的國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)中國農(nóng)產(chǎn)品出口的限制。事實(shí)上,由于城市生活和工業(yè)生產(chǎn)而導(dǎo)致的土壤污染的嚴(yán)重性比之農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土壤污染甚至更為嚴(yán)重,且工農(nóng)、城鄉(xiāng)土壤污染亦不必然具有孤立性,人為割裂將不利于土壤污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也不符合各國將城鄉(xiāng)土壤污染防治合并立法的趨勢(shì)。
土壤污染防治現(xiàn)行立法規(guī)制對(duì)象過狹的另一個(gè)表現(xiàn)是預(yù)防重于治理。從已有規(guī)定來看,多是框架性宣稱應(yīng)防治土壤污染,而對(duì)土壤污染的后果如何處理則應(yīng)對(duì)不足。考察土壤污染的源頭,基本是由水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等造成,這些領(lǐng)域已有各自單行法予以對(duì)處。如果能夠有效防治水、大氣、固體廢棄物等污染,即可以從源頭上對(duì)土壤污染予以控制。但根據(jù)我國目前的現(xiàn)狀,避免土壤污染又是不現(xiàn)實(shí)的,因而,土壤污染防治立法更重要的方面在于事后救濟(jì),在于土壤污染后果出現(xiàn)以后的恢復(fù)和救濟(jì)。因此,要完善土壤污染防治立法,就必須對(duì)事前預(yù)防和事后治理的關(guān)系予以明確,它關(guān)系到土壤防治立法模式的選擇問題。
二 土壤污染防治立法模式的選擇
如前所述,土壤污染防治的內(nèi)容主要包括事前預(yù)防和事后治理,兩者不可偏廢。圍繞這一問題,是采納以土壤污染治理和修復(fù)為主的立法模式,還是沿用傳統(tǒng)污染防治法預(yù)防與治理并重,以預(yù)防為主的復(fù)合性立法模式則存在爭(zhēng)議。前者如有學(xué)者建議制定綜合性的《土壤污染防治法》,包括總則、管理體制與制度、土壤污染預(yù)防、污染土壤的整治與修復(fù)、法律責(zé)任等內(nèi)容。后者如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)土壤污染的預(yù)防和整治分別立法,根據(jù)土壤污染源的情況,制定當(dāng)前亟需而現(xiàn)行立法又存在空白的新的污染防治單行法,以逐步補(bǔ)充現(xiàn)行法的不足。同時(shí),應(yīng)制定一部《土壤污染整治法》,以單獨(dú)解決土壤污染的整治問題。筆者認(rèn)為,這兩種模式均有所不足,適當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)是以治理與修復(fù)為重心,兼及預(yù)防。理由如下:
(一)預(yù)防和治理并重的綜合性立法模式可能導(dǎo)致現(xiàn)行污染防治法律體系的斷裂
依據(jù)我國《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的解釋,“土壤”是指地球陸地表面能夠生長綠色植物的疏松層,我國臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》也將“土壤”定義為陸上生物生長或生活之地殼巖石表面之疏松天然介質(zhì)。如此定義可以對(duì)大氣、水等環(huán)境介質(zhì)與土壤的界限加以區(qū)分,即土壤存在于“地面”之下,而其他介質(zhì)則存在其之上。土壤污染事件的發(fā)生,可能由于廢水、廢氣、固體廢棄物或其他毒性物質(zhì)的不當(dāng)排放與棄置所造成,而在這些領(lǐng)域均已有關(guān)于預(yù)防的規(guī)范,且這些規(guī)范本身也是預(yù)防和治理的結(jié)合。由于土壤污染處于污染鏈的末端,將土壤污染的預(yù)防與治理進(jìn)行整合,意味著需要將上述單行法進(jìn)行分解后全部納入。這不僅造成土壤污染防治立法和其他污染防治立法的沖突和割裂,也是對(duì)立法資源的浪費(fèi)。
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(二)強(qiáng)調(diào)治理并不意味著完全排除納入預(yù)防性的規(guī)定
上述論者將我國臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》(2000)不涉及預(yù)防,僅對(duì)有可能產(chǎn)生土壤與地下水污染的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)與調(diào)查工作及對(duì)已發(fā)生污染的事件做整治工作的做法作為例證,卻忽視了兩岸現(xiàn)實(shí)的差異。臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)單行立法如《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《廢棄物清除處理法》等均涉及對(duì)可能造成土壤及地下水污染的因素作了規(guī)定。而我國相關(guān)立法僅有一兩條宣言式規(guī)定,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承擔(dān)預(yù)防土壤污染的任務(wù)。同時(shí)還要考慮到,無論是對(duì)現(xiàn)行單行立法未涉及的預(yù)防問題單獨(dú)進(jìn)行立法,還是對(duì)這些單行立法進(jìn)行修訂,在我國現(xiàn)行立法框架內(nèi)都是比較困難的。因而,有必要在同一部法律中予以規(guī)定,以理順其關(guān)系。
事實(shí)上,從國外立法來看,也難以對(duì)預(yù)防和治理作出明確界分,而是在兼顧預(yù)防的同時(shí),更加注重對(duì)已有污染后果的處理。如美國的《超級(jí)基金法》(1980)、日本的《土壤污染對(duì)策法》(2003)、韓國的《土壤環(huán)境保護(hù)法》(2004)、德國的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》(1998)等均是如此。有些立法甚至明確規(guī)定預(yù)防性立法具有優(yōu)先地位,如德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》在總則部分規(guī)定,如果土壤保護(hù)的有關(guān)事宜已有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法》、《肥料法》、《污水處理廠污泥處理規(guī)定》、《危險(xiǎn)品運(yùn)輸規(guī)章》、《基因技術(shù)法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦森林法和州森林法實(shí)施條例》、《土地整理法實(shí)施條例》、《交通道路建設(shè)、改建、維護(hù)和運(yùn)營條例》、《規(guī)劃法和建筑法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦礦山法實(shí)施條例》、《聯(lián)邦大氣污染防治法實(shí)施條例》等做出規(guī)范,則《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》即不再適用。由此可見,國外已有立法模式只能為我國提供參考,我國土壤污染防治立法應(yīng)注重我國的現(xiàn)實(shí)狀況,對(duì)土壤污染的預(yù)防和治理作出合理的應(yīng)對(duì)。考慮到立法和執(zhí)行成本,我國土壤污染防治立法應(yīng)在兼顧預(yù)防的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)處理好土壤污染的治理和修復(fù)問題。對(duì)于其他立法中涉及土壤污染防治的規(guī)定,則作為專門的土壤污染防治的特別規(guī)定予以優(yōu)先適用。
三 土壤污染防治立法的價(jià)值定位
一般來說,環(huán)境資源法的價(jià)值定位可以分為“目的性價(jià)值”和“工具性價(jià)值”。其中,目的性價(jià)值居于主導(dǎo)地位,反映立法說追求的社會(huì)目的與理想工具性價(jià)值則是為實(shí)現(xiàn)目的性價(jià)值所應(yīng)具備的基本屬性或共性價(jià)值[5]。目的性價(jià)值統(tǒng)率、整合著法律的動(dòng)態(tài)運(yùn)作,反映法律的本質(zhì)特征,應(yīng)是惟一的,不能將其他一些工具性價(jià)值歸入其中,我們將之稱為“法的目的”或“立法目的”;反之,目的性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須依靠工具性價(jià)值的支持和具體實(shí)施,我們稱之為“基本原則”。本文關(guān)于土壤污染防治立法的價(jià)值定位主要討論立法目的和基本原則。
(一)土壤污染防治立法的目的
法的目的是立法者對(duì)法所要追求的價(jià)值最直接最明確的表達(dá)。環(huán)境立法的目的,是指國家在制定或認(rèn)可環(huán)境法時(shí)希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果,它決定著整個(gè)環(huán)境法的指導(dǎo)思想、調(diào)整對(duì)象、適用效能,同時(shí)也反映了環(huán)境法的發(fā)展程度和人類對(duì)于自然的態(tài)度。對(duì)于環(huán)境立法的目的,我國學(xué)者依據(jù)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先關(guān)系將其歸納為“一元論”和“二元論”,并認(rèn)為“二元論”是人類對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現(xiàn),這種理念不符合環(huán)境法的本質(zhì),也為立法潮流所淘汰,并將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法的目的和價(jià)值目標(biāo)。筆者認(rèn)為,對(duì)于環(huán)境立法目的“一元論”和“二元論”的區(qū)分并不具有實(shí)質(zhì)意義。環(huán)境和發(fā)展之間具有永恒的緊張和沖突關(guān)系,而我們的目標(biāo)就是盡量緩和這種緊張和沖突,而不可能消除它。因而,無論是絕對(duì)的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先,還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先,都會(huì)陷入極端。也正源于此,半理念、半理想、半規(guī)范、半信仰、半口號(hào)的“可持續(xù)發(fā)展”才大行其道,這一妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物也才能為各國所接受。但就其實(shí)質(zhì)來說,其仍然未對(duì)環(huán)境與發(fā)展孰輕孰重進(jìn)行權(quán)衡。而且,可持續(xù)發(fā)展也只是一個(gè)過渡,其作為立法目標(biāo),最根本的仍然是保障公眾健康。故而,在對(duì)土壤污染防治立法目的的構(gòu)建上,我們?nèi)匀灰獔?jiān)持對(duì)于直接目的和間接目的的區(qū)分。其直接目的仍然是防治土壤污染、保障生態(tài)安全,進(jìn)而達(dá)到土地的可持續(xù)利用,最終保障人體健康,實(shí)現(xiàn)人類福祉。因而,其目的可概括為:為了防治土壤污染,維護(hù)生態(tài)安全,確保土地的持續(xù)利用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,保障人民健康,制定本法。
(二)土壤污染防治立法的基本原則
筆者認(rèn)為,在土壤污染防治立法基本原則的定位上,預(yù)防原則、污染者負(fù)擔(dān)原則和環(huán)境民主原則尤需得到貫徹。
依據(jù)《里約宣言》,預(yù)防原則是指“為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)按照本國的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害之威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”環(huán)境問題的嚴(yán)重性、潛伏性和不確定性決定了環(huán)境治理必須由落后的“末端治理”轉(zhuǎn)向“源頭控制”,因而確立了預(yù)防原則作為環(huán)境法“帝王原則”的地位。值得注意的是,預(yù)防原則并非單純的預(yù)防,其深層含義在于預(yù)防為主、綜合治理和防治結(jié)合。因而,在土壤污染防治立法中,“防”和“治”不可偏廢。鑒于土壤污染的復(fù)雜性,預(yù)防應(yīng)被置于優(yōu)先地位。但強(qiáng)調(diào)和確立預(yù)防原則作為土壤污染防治立法的首要原則,并不意味著應(yīng)在同一部法律文件中同時(shí)規(guī)范土壤污染的預(yù)防和治理。污染者負(fù)擔(dān)原則被認(rèn)為是克服“公地悲劇”、促使外部成本內(nèi)部化的重要手段之一。它指的是污染者在享有其行為帶來的收益的同時(shí),也應(yīng)該對(duì)其導(dǎo)致的不利后果負(fù)責(zé)。污染者負(fù)擔(dān)原則要求除了采用傳統(tǒng)環(huán)境法中的“命令和控制”手段外,還應(yīng)該運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)工具”,即制定具有經(jīng)濟(jì)誘因的政策工具,希望能借助于價(jià)格機(jī)制的運(yùn)作,或創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)效益的市場(chǎng),達(dá)到污染防治的目標(biāo)。體現(xiàn)在土壤污染防治立法中,就是通過土壤污染治理基金、污染責(zé)任保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、環(huán)境認(rèn)證等機(jī)制達(dá)到土壤污染治理的目標(biāo)。
環(huán)境民主原則要求發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,從而克服市場(chǎng)失靈或政府失靈的弊端。具體來說,該原則要求在土壤防治過程中,尊重公眾在環(huán)境問題上知悉相關(guān)信息、參與環(huán)境決策和訴諸司法救濟(jì)的權(quán)利,這也是實(shí)現(xiàn)土壤污染防治立法目的的根本要求。因而,在土壤污染防治立法中,應(yīng)該對(duì)政府、企業(yè)環(huán)境信息公開、公眾參與環(huán)境決策的方式、公眾訴諸司法機(jī)關(guān)的便利性以及公益訴訟等作出安排。
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四 土壤污染防治立法的制度架構(gòu)
由于本文將土壤污染防治專門立法的重點(diǎn)定位于對(duì)已有土壤污染后果的治理與修復(fù),因而,在未來立法中應(yīng)著重圍繞污染治理來設(shè)計(jì)切實(shí)有效的措施和手段,并輔以相應(yīng)的法律責(zé)任和公眾參與條款,同時(shí)也需要完善的配套立法來實(shí)現(xiàn)該法設(shè)定的目標(biāo)。
(一)直接管制和間接管制手段的協(xié)同
環(huán)境法發(fā)展初期比較側(cè)重于危害防治,大多數(shù)國家都偏向于選擇富有社會(huì)非難意義的作法,作為因應(yīng)環(huán)境問題的手段。具體來說,即采取直接管制的方式,法設(shè)機(jī)關(guān)、訂標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定禁止規(guī)定、要求為義務(wù),并予違反者施以各種制裁等等的“命控制”模式。鑒于這種管制有明確的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循,故又被稱為“標(biāo)準(zhǔn)管制”或指揮式管制。但這種方式比較僵硬,強(qiáng)制性的義務(wù)往往容易激起相對(duì)人的消極對(duì)抗,執(zhí)法成本較高而實(shí)效并不明顯。故近年來逐漸興起一種新的間接管制方式,由政府訂定一套公平合理、符合公共利益的規(guī)范,讓參與者在追求其利益的驅(qū)使下自動(dòng)配合,便自然的達(dá)到政府原先預(yù)想的管制目的。這種方式被稱為“誘導(dǎo)式管制”。由于在土壤污染防治領(lǐng)域,側(cè)重于對(duì)已有污染后果的治理,因此,直接管制仍將占據(jù)主導(dǎo)地位,同時(shí)要重視發(fā)揮誘導(dǎo)性機(jī)制的作用。綜合來看,直接管制的內(nèi)容主要有土壤規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系制度、申報(bào)與調(diào)查監(jiān)測(cè)制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、污染事故應(yīng)急處理制度、土壤污染控制區(qū)制度、土壤污染治理恢復(fù)制度等,尤其是污染控制區(qū)的劃定和治理恢復(fù)應(yīng)該是土壤整治立法的重點(diǎn)制度。鑒于土壤治理的困難度較高,所需的經(jīng)費(fèi)較多,必須有一套完整的財(cái)務(wù)籌措機(jī)制,才可使治理工作順利進(jìn)行。同時(shí),為保障污染受害人能得到及時(shí)有效的賠償,土壤污染治理基金、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)境認(rèn)證、土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)等間接誘導(dǎo)性管制措施也勢(shì)在必行,其中以治理基金最為重要。治理基金的來源主要有治理費(fèi)用的收入、污染行為人或土地關(guān)系人所繳納的款項(xiàng)、土地開發(fā)人依規(guī)定繳納的款項(xiàng)、基金孳息收入、政府預(yù)算、其他環(huán)境保護(hù)基金的撥款、污染罰款等,其主要用于行政機(jī)關(guān)為治理土壤污染支出的費(fèi)用、基金涉訴的必要費(fèi)用、基金人事及行政管理費(fèi)用以及在污染行為人不明或無力賠償時(shí)對(duì)受害人的補(bǔ)償費(fèi)用等。需要注意的是,基金的設(shè)立和運(yùn)作必須符合法律或行政法規(guī)的規(guī)定。土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)立則需顧及與其他單行法的協(xié)調(diào),具體規(guī)定應(yīng)該由其他法律規(guī)定,土壤污染治理立法宜作出概括性或授權(quán)性規(guī)定。
(二)公眾參與和糾紛解決的銜接
作為環(huán)境民主原則的重要體現(xiàn),公眾參與和糾紛解決對(duì)于促進(jìn)公益和私益的協(xié)調(diào)、促進(jìn)社會(huì)共識(shí)和合意、提升公權(quán)力行使的正當(dāng)性都有非常重要的意義。體現(xiàn)在土壤污染治理立法中,主要是公眾知情、參與權(quán)益及訴權(quán)的保障以及土壤污染糾紛的行政解決機(jī)制。
在信息公開方面,公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)和污染行為人具有信息請(qǐng)求權(quán),除法定不予公開事項(xiàng)外,被請(qǐng)求者不得拒絕。而行政機(jī)關(guān)和污染行為人在土壤污染事件發(fā)生后,因牽涉到人民的土地權(quán)益及生命安全,也應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等予以報(bào)告和公告,以進(jìn)一步采取管制措施及治理計(jì)劃。在行政機(jī)關(guān)作出可能影響公眾權(quán)益的決策時(shí),應(yīng)通過聽證或其他方式擴(kuò)大公眾參與的渠道。
在土壤污染民事訴訟方面,應(yīng)確立污染行為人的無過錯(cuò)責(zé)任,同時(shí)遵循相關(guān)法律確立的舉證責(zé)任倒置原則,由污染行為人對(duì)其行為與土壤污染事實(shí)不存在因果關(guān)系或法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。為了發(fā)揮公眾在土壤污染防治中的作用,也應(yīng)確立公益訴訟制度,使得與土壤污染無直接利害關(guān)系者也可提起民事或行政訴訟,同時(shí)在鼓勵(lì)訴訟和防止濫訴之間作出有效的制度安排。除了訴訟解決機(jī)制外,非訴訟解決機(jī)制的作用也不容小覷。其中最重要的方式之一即是行政解決機(jī)制。我國目前的污染防治單行立法及實(shí)踐均將行政機(jī)關(guān)的權(quán)限限定在“行政調(diào)解”,明確排除了行政裁決這一具體的行政行為。筆者認(rèn)為,這一做法限縮了公民權(quán)益的救濟(jì)之道,有必要在深入考察我國環(huán)境糾紛訴訟和非訴訟解決機(jī)制關(guān)系的基礎(chǔ)上作出合理的制度安排,借鑒勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度和其他國家的經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建行政調(diào)解和仲裁相結(jié)合的新型行政解決機(jī)制。
(三)限期治理和按日連續(xù)處罰的配合
當(dāng)前環(huán)保法律“疲軟”的重要原因之一便是處罰力度較低,因而完善、適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任可以說是土壤污染防治立法能否成功的一個(gè)重要因素。除了對(duì)污染行為人追究民事責(zé)任和行政責(zé)任外,行政處罰方式的設(shè)定也是解決違法成本低、防止污染行為人從其污染行為中獲利的重要手段。從目前我國對(duì)環(huán)境違法所適用的行政處罰方式來看,主要有警告、罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等,土壤污染的處罰也大致適用這些制度。但一味提高處罰力度并不能從根本上解決問題,關(guān)鍵是如何使行政處罰與相關(guān)制度有效配置,從而使之協(xié)調(diào)運(yùn)用以發(fā)揮其效用。限期治理與按日連續(xù)處罰的協(xié)力即為適例。限期治理在我國立法中又以“限期改正”等形式出現(xiàn),它指的是對(duì)違法排污的企事業(yè)單位,要求其在一定期限內(nèi)予以治理,使之符合相關(guān)規(guī)定,逾期未治理或未達(dá)到目標(biāo)者將被課以進(jìn)一步處罰措施的制度。對(duì)于限期治理的性質(zhì),學(xué)界雖存在爭(zhēng)議,但并不影響該制度效力的發(fā)揮。作為一項(xiàng)過渡性手段,其可以緩和直接進(jìn)行行政處罰方式的僵硬并為污染行為人保留改正的機(jī)會(huì),以減少執(zhí)法成本。因而,可以廣泛適用于土壤污染的處罰。
但限期治理并沒有對(duì)相對(duì)人加以新的義務(wù)負(fù)擔(dān),也沒有剝奪或限制相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利,如果沒有更有力的法律責(zé)任作為后盾,限期治理可能淪為拖延責(zé)任的幫兇。因而,根據(jù)美、日等國和我國臺(tái)灣地區(qū)的成熟做法,對(duì)較嚴(yán)重的違法類型在限期治理期間內(nèi)仍未改善者,將按照一定額度連續(xù)進(jìn)行罰款,即按日連續(xù)處罰制度,從而增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的威懾力。在國內(nèi), 2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》已經(jīng)納入這一方式,并取得良好效果。
(四)配套立法的跟進(jìn)和相關(guān)立法的完善
在一部土壤污染治理法中試圖處理所有的問題是不現(xiàn)實(shí)的,從我國目前已有的環(huán)境保護(hù)立法看,其中均存在大量的授權(quán)立法條款,土壤污染防治立法也不例外,如臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》的配套法律文件就多達(dá)20余項(xiàng)。這些配套文件包括施行細(xì)則、污染調(diào)查方法、監(jiān)測(cè)基準(zhǔn)、污染管制標(biāo)準(zhǔn)、整治基準(zhǔn)、危害評(píng)估方法、污染處理等級(jí)評(píng)估方法、污染物檢驗(yàn)方法、管制區(qū)管制辦法、整治費(fèi)收費(fèi)辦法、基金保管及運(yùn)用辦法、基金管理委員會(huì)組織規(guī)程、土地移轉(zhuǎn)事業(yè)、檢測(cè)之事業(yè)、檢驗(yàn)審查及證照之收費(fèi)、公民訴訟書面告知格式等。我國土壤污染防治立法體系同樣也不可回避這一問題,幾乎每一部污染單行法都存在著實(shí)施細(xì)則,除此之外,土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、治理費(fèi)收費(fèi)辦法及運(yùn)作機(jī)制、糾紛處理辦法、土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)等配套措施也是土壤污染治理基本法能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。
此外,如前所述,預(yù)防為主是我國土壤污染防治應(yīng)堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則,除了土壤污染治理的基配套措施外,我國也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)作為土壤污染源的環(huán)境介質(zhì)的立法規(guī)制,如大氣、水、固體廢物、放射性物質(zhì)、毒性物質(zhì)、化肥等可能造成的污染積極進(jìn)行防治,并從立法上進(jìn)行完善。
五 結(jié)語
土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)在某種程度上反映了作為土壤污染預(yù)防體系的污染防治單行法已不能有效應(yīng)對(duì),在污染后果已經(jīng)顯現(xiàn)后,我們必須關(guān)注如何通過有效的制度設(shè)計(jì)予以矯正。雖說我國土壤污染防治立法步伐較為落后,但內(nèi)有國家政策和其他相關(guān)立法框架性規(guī)定的支持,外有若干先進(jìn)國家和地區(qū)土壤防治立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒,使得我國土壤防治立法能夠站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上。盡管如此,由于土壤污染防治立法還要受到其他政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響,其出臺(tái)日期和立法水平仍需拭目以待。
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